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探讨扶贫开发立法必要性和紧迫性
2016-5-5 22:27:29 阅读:344121 供稿人:邵阳三农网

消除贫困是人类社会发展到今天仍然需要面对和解决的世界性问题。自国家开展大规模、有计划的扶贫开发工作以来,我国扶贫工作取得了显著成绩,但随着社会经济情况的不断变化,扶贫工作的不断深入,现有扶贫工作模式中的一些不科学、不适应、不适合、不可持续、不和谐的矛盾日渐突出,亟待引起各级党政部门高度重视并采取切实措施加以解决。加快扶贫开发工作的立法既是党中央,国务院、湖南省委、省政府的明确要求,是两个为期十年的扶贫开发纲要和这次中央关于脱贫攻坚决定的迫切需要,是社会各界的多年呼声,更是扶贫对象的强烈企盼和全面建成小康社会和社会主义法制体系建设的重要内容之一,是规范扶贫开发工作并使之有法有依的重要标志,就扶贫开发工作立法的必要性和紧迫性显得十分必要,以期促进新时期扶贫工作水平和扶贫开发效益的提高,这是一件非常有效的事,与大家交流和参考。

一、扶贫开发工作的意义需要法律来保障

1、扶贫开发立法是构建和谐社会的内在要求。我国近30多年来的扶贫开发,为经济发展、政治稳定、民族团结和社会进步做出了巨大的贡献,全面促进了社会和谐。扶贫是新农村建设、脱贫致富、构建和谐社会的基础,实施扶贫开发立法是构建“四个全面”的基础,内在要求。一是从法律上明确扶贫开发的决策和实施,有利于向全国人民和国际社会表明党和政府消除贫困、共同富裕的政治意愿,更加有利于凝聚民心,稳定社会。二是从法律上明确扶贫开发工作的方针政策、实施步骤和方法,有利于更好地满足贫困人口最基本的需求,解决他们最关心、最直接、最现实的利益问题,促进农村贫困地区广大群众与社会的和谐。三是从法律上明确扶贫的重点,有利于支持革命老区、少数民族地区、中西部自然条件特别恶劣地区,为不同地区和不同民族之间的和谐做出贡献。四是从法律上明确扶贫的社会责任,有利于通过机关定点扶贫、东西扶贫协作和社会力量参与等方式,加深社会不同成员之间的了解和信任,促进社会谅解和沟通。五是从法律上明确扶贫开发的社会地位,有利于坚持自然资源开发和人力资源开发同步进行,坚持开发与资源保护、生态建设相结合、与计划生育相结合,更好地促进资源、人口和环境的良性循环,推动资源开发与环境保护双重目标的实现。我们要通过扶贫开发立法,把扶贫工作提高到以民为本,实现可持续发展,完善社会主义制度,促进社会和谐,防止扶贫工作边缘化的高度。
    2、扶贫开发立法有利于贫困群众获得自我发展的能力。扶贫开发立法从法律上规定自身总体战略,有利于贫困群众获得自我发展的能力。一是有利于贫困群众自力自强。通过扶贫开发立法,明确扶贫的工作步骤和措施,让贫困群众切实感受到党和政府对自己的帮扶,使他们获得自信心和自尊心,激发他们自力更生、艰苦奋斗的精神。二是有利于扶贫政策的连续性。用法律的形式规范扶贫开发方针政策、实施原则和具体措施等,有利于坚持开发式扶贫方针,从根本上改善贫困群众的生产生活条件,并坚持自然资源和人力资源开发并举,实现贫困群众稳定增加收入,让贫困群众长期受益。三是有利于让贫困群众融入社会整体。贫困群众在参与扶贫开发的过程中,通过参与决策、参与项目实施与管理,实现人与人的平等交流,逐渐融入社会整体,促进社会和谐。四是有利于特困群体的自我发展。从法律上明确开发式扶贫和农村最低生活保障制度,避免了相互取代、相互排斥的现象发生,更加有利于形成相辅相成、互相促进的关系,使扶贫开发工作的目标更准确,力量更集中,效果更明显,从而有利于提高贫困群众自我发展、自我积累的能力。
      3、扶贫开发立法为全社会支持扶贫工作提供法律保障。扶贫开发是一项社会化系统工程,需要全社会的共同努力,通过严密的法律制度,明确扶贫的法律地位、领导责任、目标管理责任、资金投入责任和社会支持责任,有利于强化社会共同的认知,从而为全社会支持扶贫开发工作提供法律保障。一是强化法律地位。缓解和消除贫困,最终实现全国人民的共同富裕,是社会主义本质要求,是中国共产党和人民政府义不容辞的历史责任,如果从法律上予以明确,并采取相对应的措施,其执行力将大为增强。二是强化领导责任。从法律上明确各级领导挂帅、党政“一把手”负总责的领导责任,有利于形成领导亲自部署、亲自督促、亲自检查的齐抓共管的工作机制,真正做到扶贫开发工作有人问、有人抓、有人管,确保扶贫开发工作健康发展。三是强化目标管理责任。从法律上明确扶贫开发工作在文明建设中的重要地位,并纳入文明建设目标管理责任制,对扶贫任务和目标,逐级分解,层层签订扶贫开发责任状,有利于实行责任追究制,一级抓一级,抓具体、具体抓,切实落实各项目标任务。四是强化资金投入责任。从法律上明确资金投入对象、额度,能更大程度加大资金投入力度,并确保资金健康运行。五是强化社会共同责任。从法律上明确社会共同责任,用法律制度来制约和规范扶贫开发工作中的各行为主体。有利于各级各单位加强协调,密切配合,主动承担责任;有利于扶贫部门充分发挥指导、协调作用,统筹安排,集中资金,整合力量,提高扶贫开发工作效益。

  二、扶贫开发难点较多,必须靠法律途径来解决 

1、扶贫开发定位模糊需要依靠法律来明确。由于相关立法的滞后,我国对扶贫开发的定位,即对扶贫开发的性质和任务、地位和作用没有权威明确的法律规定,这给扶贫开发的健康发展和管理带来了困难。从地位上来说,扶贫作为综合性协调机构,没有从法律上明确其指导协调的社会地位,工作优劣与领导重视程度相关,难以充分发挥其应有的工作职能。从任务上来说,扶贫作为一项社会系统工程,社会性较强,集交通、水利、能源、农业生产等农村工作于一身,实行政府主导、扶贫主管、社会参与的工作方式,但不可避免存在多头管理、效率较低的问题。这就有必要从法律上明确扶贫开发的工作定位。
    2、扶贫难度越来越大需要依靠法律来解决。尽管持续近30年来的扶贫事业大大减少了贫困人口,但是当前的扶贫任务仍然很艰巨,而且扶贫的难度越来越大。第一,由于自然条件恶劣、社会保障系统薄弱和贫困人口自身综合能力较差等因素,目前已经解决温饱问题的贫困人口还存在很大的脆弱性,容易重新返回到贫困状态。更重要的是,贫困地区容易形成“贫困——生态恶化——更加贫困”的恶性循环。第二,尽管扶贫开发已使广大农村贫困地区的贫穷落后状况明显改变,但贫困农户的基本生产生活条件还没有质的变化,贫困地区社会、经济、文化落后的状况还没有根本改观。第三,由于中国人口基数很大,在今后相当长的一个时期将面临就业压力,这必然会影响到贫困人口的就业,使很多本来能够奏效的扶贫措施难以发挥出应有的作用。第四,尚未解决温饱的贫困人口一般都生活在自然条件恶劣、社会发展程度低和社会服务水平差的地区,这些地区投入与产出效益的反差较大,只有通过制订向这些地方倾斜的法规和政策,才能克服种种困难实现较快发展,缩小贫富差距。
      3、扶贫项目和资金管理需要依靠法律来加强。近30年来,随着我国经济的发展和国家财力的增强,中国政府安排的专项扶贫投入不断增加,仅“八七计划”实施期间,中央政府累计投入资金1127亿元,相当于1986年到1993年8年投入总量的3倍。同时,各有关部门根据中央的要求,在专项资金和重大工程的安排上积极向贫困地区倾斜,各省、区、市也根据中央要求增加了配套资金。在这种情况下,用好扶贫资金,管好扶贫项目显得更加重要。它事关贫困地区发展和群众生产生活大计,事关《中国农村扶贫开发两个为期十年纲要》任务的如期完成,事关新农村建设、全面建设小康社会和构建和谐社会目标的实现。为了加强对各类扶贫资金的管理,提高使用效益,国务院制定了《国家扶贫资金管理办法》,对各类扶贫资金的扶持对象、条件等作了明确规定,强调各类扶贫资金要根据扶贫攻坚的总体目标和要求,配套使用,形成合力,发挥整体效益。
     4、扶贫开发工作的主体需要法律来规范。一方面决策者──扶贫开发工作领导者的行为需要规范。决策者是扶贫开发工作重要的主体之一,其决策的正确与否,直接关系到扶贫开发工作的成功与失败。决策者的决策理论上“差之毫厘”,就会导致实践中的行为“谬以千里”。另一方面执行者──扶贫开发工作人员的行为,需要规范。由于少数基层干部素质不高,在执行扶贫工作政策时有意或无意出现了各种偏差,影响了扶贫工作效果,破坏了党群、干群关系。为此,需要通过法律的形式规范决策者和执行者的行为。特别是要将扶贫资金作为一条“高压线”,严格实行责任追究制,促进工作人员勤政廉政。
    5、扶贫工作部门的地位需要依靠法律来提高。随着贫困对象脱贫难度日益增大和社会各界对扶贫工作的要求越来越高,扶贫工作部门的担子更重,压力更大,与当前扶贫工作部门较低的职能地位不相称。作为当地政府的一个工作机构,扶贫开发办对项目资金的使用没有决策权,没有行政执法职能,只有落实项目的义务。这样容易导致资源分散,地方和部门配套资金到位难,扶贫资金落实不及时、甚至被挪用等问题。为此,必须让扶贫工作部门具有一定的独立性,拥有相应的决策权和行政权,才能确保管好用好扶贫资源,达到真扶贫、扶真贫和扶贫效益最大化的目的。

三、扶贫开发立法迫在眉睫、势在必行  

1、外国经验启示我们立法是缩小贫富差距的有力手段,可供我们借鉴。“要开发,先立法”,古今中外,概莫能外。许多国家为了开发和振兴落后地区,纷纷通过制定法律的形式促进后进地区的经济开发。如美国进入50年代,加强了对开发地区及可持续发展的立法,先后颁布了《地区再开发法》、《公共工程和经济开发法》、《鼓励西部植树法》和《沙漠土地法》等法律。英国分别于1945年和1975年颁布《工业分布法》和《工业法案》,专门解决“失业率”,实行区域开发政策。这些国家的立法,在缩小地区差距、振兴和促进落后地区经济和社会的全面发展起到了非常重要的作用。当然,国外的大开发与我国现今的扶贫开发,其历史背景、社会性质、具体环境、文化条件以及法制基础都是根本不同的,两者不能相提并论。但是,运用法律的力量推动扶贫开发,对促进当前的扶贫开发工作克服困难,打好新一轮扶贫攻坚战,跃上一个新台阶,仍然有较大的启发意义。
     2、扶贫开发立法是广大人大代表、政协委员和贫困对象的心声。2012年十八大期间,云南民族地区的贫困问题再次引起全国人大代表的关注。人大代表、云南省扶贫办副主任宋嘉林特别建议:将扶贫多年来成熟的政策、措施上升为法规,以避免地方扶贫的随意性。建议围绕国家扶贫开发大纲,制定《中华人民共和国扶贫开发条例》,将扶贫工作转移到有法可依、依法扶贫的轨道上来。2012年,贵州、甘肃、四川等多省全国十八大人大代表的建设中都发展到扶贫立法问题,多提交了《关于加快我国扶贫立法的建议》,国家应尽快对扶贫立法将扶贫开发的基本方针目标任务政策措施、资金投入监测评价、相构队伍等纳入到法制的轨道上来。
    马国权委员是宁夏宗教界知名人士,现任宁夏政协副主席。如何进一步提高西部少数民族地区扶贫开发工作成效和规范扶贫开发运行机制,马国权认为,国家应加快立法进程,有法可依,才能从根本上确保扶贫开发工作的实效。提案指出,扶贫开发是贫困地区特别是西部少数民族地区建设社会主义新农村、促进社会和谐的重要举措。我国减贫工作取得了举世瞩目的成就。但在实际工作中,由于尚未形成相关的法律体系,在不同程度上还存在着扶贫资金多头管理、扶贫资源整合难度大、随意切块分割扶贫资金、地方财政配套资金落实难和各类社会组织参与扶贫济困工作的积极性不高等问题,只能用法律手段加以调整。
      3、扶贫开发立法是实现我国《纲要》目标的迫切需要。2001年,党中央、国务院制定并颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》(以下简称《纲要》),明确提出继续解决和巩固农村贫困人口温饱问题、促进贫困地区全面发展、为达到小康水平创造条件的奋斗目标。《纲要》实施以来,扶贫工作取得很大成就,但需要扶持的贫困群体数量依然庞大,扶贫工作任务仍然繁重。按照我国现行的年农民人均纯收入683元的贫困标准,目前全国农村仍有2365万人没有解决温饱问题,而处于年收入683-944元的低收入群体,还有4067万人。两者合计6432万人,都是我们需要扶持的对象。在实际工作中,建档立卡的对象有近1亿人。根据世界银行和亚洲开发银行的研究报告,我国的贫困人口总数仅次于印度,列世界的第二位。今年是《纲要》实施第7年,余下时间很短,未来三年如不继续全面加大扶贫工作和投入力度,那么,《纲要》所确定的战略目标就难以如期完成。如果收入差距扩大的趋势得不到有效控制和扭转,就会影响社会和经济的健康发展。
      4、深入推进扶贫开发事业的客观需要。一是扶贫开发工作的意义需要法律来保障。扶贫开发立法是构建和谐社会的内在要求,是贫困群众获得自我发展能力的客观需要,是全社会支持扶贫开发工作提供法律保障的重要途径。二是扶贫开发较多的难点、重点、热点,必须靠法律途径来解决。扶贫开发定位模糊需要依靠法律来明确;扶贫开发难度越来越大需要依靠法律来解决;扶贫项目资金管理需要依靠法律来加强;扶贫开发工作的主体需要法律来规范;扶贫工作部门的地位需要依靠法律来提高。三是扶贫开发立法迫在眉睫、势在必行。外国经验启示我们立法是缩小贫富差距的有力手段,扶贫开发立法是扶贫对象的强烈企盼也是社会各界的多年呼唤,更是实现国家和省的新十年《扶贫开发纲要》目标的迫切需要。四是加强扶贫开发立法,是加快扶贫开发的重要举措。扶贫开发不能边缘化,扶贫开发必须加大政策扶持力度,必须深化社会扶贫,必须落实扶贫责任,必须配置强有力的专职机构。五是扶贫开发形势变化,需要通过加强立法来适应。扶贫开发立法缺失制约了各级政府扶贫发展战略的制定,影响了扶贫工作的整体推进,不利于扶贫开发组织管理。
 

四、扶贫开发形势变化,需要通过加强立法来适应

1、扶贫开发立法的缺失,制约了各级扶贫发展战略的制定。我国目前正处于并将长期处于社会主义初级阶段,在较长时期内存在贫困地区、贫困人口和贫困现象是不可避免的,因此,我们应充分认识我国扶贫开发的长期性、复杂性和艰巨性,把它提高到坚持以人为本、构建和谐社会的战略高度来对待,并把它纳入国民经济和社会发展的总体规划来实施。长期以来,我国扶贫开发工作虽然依照国家有关文件在执行,明确了奋斗目标、基本方针、对象与重点、内容和途径,以及政策保障、组织领导等,但作为一定时期印发的文件,显然有其一定的局限性,没有、也不可能从经济社会发展的总体战略上予以明确的规范,扶贫开发立法的缺失和滞后,无法从根本上完善农村金融服务体系,最大程度地为贫困地区和贫困农户的发展提供信贷支持,从而从宏观的层面维护贫困地区、贫困人口的利益。
    2、扶贫开发立法的缺失,影响了扶贫工作的整体推进。目前,我国在短短的近30年扶贫开发时间里,虽然解决了2亿多贫困人口的温饱问题,但这只是完成扶贫攻坚这项历史性任务的一个阶段性胜利,从全国来说,当前尚未解决温饱的贫困人口数量不多,但解决的难度加大,初步解决温饱的贫困群众,由于生产生活条件尚未得到根本解决,他们的温饱还不稳定,巩固温饱成果的任务还很艰巨。如果这样一个庞大的人群长期不能稳定解决温饱,新农村建设就无扶贫资源、扶村帮户并举、着力消除贫困、实现和谐发展”将成为空谈,扶贫开发势必成为新农村建设的陪衬而不是重点,被淡化或被边缘化,
    3、扶贫开发立法的缺失,不利于扶贫的组织管理。一是不利于建立长期有效的扶贫工作机制。按照中央关于“省负总责,县抓落实,工作到村,扶贫到户”的要求,贫困地区必须把扶贫开发作为党委、政府的中心任务,进一步建立健全扶贫开发工作领导机构和管理机构,把扶贫开发的方针、政策、措施真正落实到贫困乡、村和贫困户。扶贫开发立法的缺失,不利于建立长期有效的扶贫工作机制,使领导负责、目标管理、动态管理,难以实施。二是不利于落实扶贫工作计划目标。因扶贫开发立法的缺失,凡纳入规划或计划实施的扶贫开发项目,不能按期保质保量组织实施,上级政府和部门也不能予以必要惩戒,真正追究领导责任。三是不利于加强扶贫工作管理与协调。不能实现法律意义上的政府主导型的扶贫开发框架,难以加强扶贫政策设计的合理性和各职能部门间的协调,有针对性地设计支持政策和扶贫方案,从而难以进一步加强和提高扶贫资金与项目的组织管理水平。
      一是扶贫方法的创新。扶贫开发的方法就要创新,就要调整方法。古人说:“给人以鱼,不如授人以渔。给人以猎物,不如给人以猎枪”。这时就要多给“渔”、多给“猎枪”,使贫困者有条件生产生活以至增强“造血功能”。
      二是扶贫产业的创新。产业扶贫本是扶贫开发的重要手段,但十多年来的产业扶贫,效果还不十分明显,就要创新新的产业,尤其是要选择朝阳产业。象湖南城步苗族自治县这个国家扶贫工作重点县,近几年来就选择了自己山多、山高、气候特殊,适合延季蔬菜种植的特点,而把延季蔬菜作为新的发展产业(种一亩延季西红柿的收入相当于种十亩稻谷的收入),使种植延季蔬菜的贫困农民加快了脱贫致富的步伐。
    三是资源整合的创新。在国家实行“工业反哺农业,城市带动乡村”和“多予、少取、放活”等方针政策,大力建设社会主义新农村的大背景下,各方面投入农村的资金越来越多,要在“渠道不乱,用途不变,各负其责,各记其功”的原则下,千方百计整合好各种资源向贫困地区倾斜,并减少“锦上添花”,多搞“雪中送炭”,做到真扶贫,扶真贫。
    四是金融服务的创新。对于要求脱贫、加快增收的农民和企业来说,力争得到金融信贷方面的帮助和支持,是非常迫切的。然而,现实生活中扶贫贷款立项的范围比较狭窄、社会信用建设滞后、贷款担保难等问题严重制约了在扶贫方面金融服务的推陈出新。

五、加强扶贫开发立法,是加快扶贫开发的重要举措

20多年的扶贫开发实践,已经为扶贫开发立法奠定了良好的工作基础。我们认为,目前全国统一立法,时机成熟,民心所向。根据我们的实践,扶贫开发立法要解决如下一些问题。
    1、扶贫开发不能边缘化。中国近30年农村扶贫开发工作取得了巨大的成效,但目前有一些人存在一些错误的思想观念,对扶贫开发工作在淡化,认为存在贫困问题解决得差不多了、开发式扶贫不如救济式扶贫、叫穷影响自己政绩等,这些错误认识严重干扰了扶贫开发进程,动摇民心。我们认为,在大力开展社会主义新农村建设的今天,扶贫开发是贫困地区新农村建设的重要举措,不但不能削弱,而且要加大力度,长期坚持。解决思想认识问题,只有通过立法,才能进一步把全党全民的意志统一起来,加以规范。
    2、扶贫开发必须加大政策扶持力度。尽管过去有些文件有些政策规定,但总的来说,不全面、不统一、力度不大、执行难度大,贫困地区、贫困群众得不到政策扶持。我们建议,通过立法,对贫困地区在财税、移民搬迁、土地矿产资源开发、基础设施、社会事业发展、农业产业化等方面,要制订可执行、要执行、能执行的优惠政策,调动重点县增收的积极性,增强政策的执行力。 
    3、扶贫开发必须深化社会扶贫。构建和谐社会是当今中国社会的主题,各行各业,先富起来的地区和一部分人应自觉加入扶贫开发这项伟大和艰巨的事业中来,使贫困地区、贫困群众跟都能受改革开放的成果,对重点县要实行部门政策倾斜,重点帮扶。但从实践来看,有不少数部门或人把扶贫开发当作为搭头,不重视,应付了事。我们建议,通过立法,把扶贫开发作为各部门、先富起来的地区和人的法定责任固定下来,不作为就是违法行为,把道德责任提升到法律责任。
    4、扶贫开发必须落实扶贫责任。带领贫困地区、贫困群众脱贫致富是各级政府义不容辞的责任。有些地方贫困面貌确实发生了翻天覆地的变化,但有些地方贫困面貌依旧,争“贫帽子”积极,到手后就不重视。我们建议,要把扶贫开发目标任务,项目资金管理,扶贫开发政策落实等内容,对各级政府、各个部门,特别是重点县政府在加快发展中给予定位和明确。通过落实责任,加大领导力度,真正落实各项扶贫措施。
    5、扶贫开发必须配置强有力的专职机构。从中国目前的扶贫开发机构配置来看,从中央到地方都是各级政府的非常设的临时议事协调机构,而且各地不一,由于机构性质所决定,很难承担起工作重任。为了适应新形势的发展需要,我们建议,通过立法,设立扶贫开发的执掌机关,中央设立扶贫开发署、地方设立扶贫开发政府组成局,强化执法手段,提高工作效果。
      6、政府主导、专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、自我扶贫的“大扶贫”格局的形成,为扶贫立法奠定了坚实的工作基础。贫困是动态的,更是代际传递的,扶贫工作绝非一劳永逸;扶贫是一项系统工程,过去涉及农村、农民、农业,目前和今后更是涉及“两化”互动、三化联动、统筹城乡,更不是扶贫开发部门单打独斗所能完成的。必须树立长期作战的思想,需要营造政府主导、各级各部门、社会各界人士、扶贫对象共同参与的“大扶贫”格局,需要建立自觉、主动履行各方责任、义务的稳定机制。特别地说,在农村城镇化、农业工业化、农民市民化进程中,发展才是缓解直至消除贫困的根本途径。而这样一种格局的建立和形成,只有通过扶贫开发工作的法制化建设,才能得以实现。这是坚实的工作基础。
      自从改革开放近三十年来,通过立法体制的改革、立法者的辛勤劳动,催生了立法的累累硕果。在现行有效的200多件法律中,从政治到经济、从思想到文化、从科学到教育,从Ⅰ次产业到Ⅱ次产业再到Ⅲ次产业等等,可谓是“无所不包”。然而非常遗憾,扶贫开发工作就至今没有自己的法律。在担当扶贫开发工作越来越难也越来越重要的今天,对扶贫开发工作进行立法打好打赢新一轮脱贫攻坚扶贫开发攻坚战,就显得十分必要和非常紧迫了。
 
城步苗族自治县扶贫办冯世民 张胤

 

 


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