根据市委主要领导指示精神和年度重大调研工作计划安排，2020年下半年，受市委改革办的委托，市矿业联合会组织专家团队，先后深入到街道、城镇、企业、园区和相关部门，采取实地考察、座谈交流、收集资料等多种形式，对市中心城区及周边资源性企业（包括矿山采选、矿产冶炼、砂石土矿、化工、建材等资源性企业，下同）进行了比较系统的调查研究，广泛收集相关资料情况及对该项工作的意见建议，并进行了认真的梳理和分析，现将有关情况报告如下：
一、市中心城区及周边资源性企业“退城入园，腾笼换鸟”存在的突出问题
      市中心城区规划面积约580平方公里，其中规划建设用地面积105平方公里，其周边包括华塘、保和、坳上、五盖山、飞天山、许家洞、五里牌、栖风渡、良田等城镇。自“十二五”以来，市委、市政府对市中心城区及周边资源性企业“退城入园、腾笼换鸟”工作高度重视，按照“以新型工业化和新型城镇化为引领，以调整产业结构和完善城市功能为着力点”的总体要求积极推进，取得了显著成效。先后组织实施了一批老工业区的搬迁改造和一批老矿区整治整合，依法关闭了一批“小、散、乱、污”资源性企业，改造搬迁了一批资源性企业，城区面貌发生了深刻变化。但是，由于多方面的因素，当前市中心城区及周边资源性企业“退城入园、腾笼换鸟”工作，也存在一些不容忽视的问题，主要存在“空、杂、低、散、小、污”六个方面的问题。
      一是空，就是产业空心化的问题比较突出。市中心城区及周边原来有下湄桥、同心桥。龙骨井、五里堆、流星岭、雅石坪、梁家湾、石盖塘、华塘、许家洞、白露塘等一批老工矿区。推动“退城入园、腾笼换鸟”以来，这些老工矿区大批企业依法实施关停并转、退二进三，这对完善城市功能起到了积极作用。但实施过程中也出现“四多四少”现象，即关停多、再生少，腾笼多、换鸟少，破得多、立的少，低水平重复建设多，高质量优化升级少，导致产业空心化现象严重，宜居与宜业矛盾凸显。位于西城门户片区的下湄桥老工业区，原有通用机械厂、轴承厂、化肥厂、建材厂、制药厂、纺织厂、床单厂、内衣厂、麻纺厂、冶炼厂、瓷厂、铁厂，烟叶复烤厂、造纸厂，棉麻烟公司、宝山铜矿转运站等工业企业，如今只剩下纺织厂，麻纺厂2个工业企业，新的工业企业发展为零。而同期下湄桥老工业区的房地产却飞速发展。据不完全统计，2010年至2020年，该老工业区范围已开发房地产项目42个，占地面积1800多亩，开发建筑面积约230万平方米，总户数约2万户。目前正在开发的房地产项目有：北城天悦、紫宸北郡、德润龙庭、碧桂园凤凰台、金科郡、上品澜庭、海上会、半山首府、文华国际等23个项目，占地面积约3200亩，总建筑面积约50万平方米，提供住房约4.1万套。该老工业区腾笼换鸟换来的新 “鸟”，大都是房地产项目。这种过于依赖房地产发展而忽视新型工业发展的后果，就是安居易、宜业难，产城比例失衡，不利于新型工业化和新型城镇化可持续高质量发展。
      二是杂，就是产业布局区域专业化程度低。随着“退城入园，腾笼换鸟”的全面推进，许多“小、散、乱、污”企业通过多种方式退出城区老工业区，这对于修复和改善城市生态环境起到了重要的推动作用。但是由于部分城区老工业区“退城入园，腾笼换鸟”发展定位不合理，推动产业向区域专业化布局不力，导致城区工业同质化发展现象普遍，“专精特新”企业发展滞后，主导产业不明显，支柱产业成长慢。据调查分析，市中心城区及周边4个园区之间、16个街道之间、9个城镇之间，都不同程度地存在低水平重复建设和同质化发展问题；各个行政辖区内部、园区（工业集中区）内部，低水平重复建设和同质化发展问题也较为严重。石盖塘街道是市中心城区工业企业较多、产值规模较大的一个街道行政辖区，设有街道工业区、经开区工业区，现有企业86家，这种推进工业集聚发展的方向无疑是对的，但在布局上却比较杂乱，专业化程度不高，“专精特新”优势不明显。这二个园区集聚的企业，涉及行业30多个，有矿业、冶炼、饲料、纺织、电机、面业、米业、物流、制药、铸造、机械、建材、电子、塑胶、厨具、焊材、食品、胶粘制品、新材料、金属加工、装备制造、塗层、智能装备，汽车饰件、混凝土、文娱用品、包装材料、炉料、制热制冷设备、能源、环保，医疗科技、玻璃幕墙等门类。这样一种“样样都有，样样不多”、“ 鱼目混珠、相生相克”的产业布局，明为集聚，实为散乱，也就是不同企业的无序扎堆，对于推进产业基础高级化、产业链现代化，提高经济质量效益和核心竞争力形成很大的制约。
      三是低，就是“三低”：改造升级起点低，精深加工产品比重低，新成长企业抗风险能力低。由于对“退城入园、搬迁改造”前瞻性思考、全局性谋划不够，导致搬迁改造质量和效益不高。市中心城区原有四大优势资源型产业，即化工、石墨、有色金属、稀贵金属。现在石墨、化工二大优势传统产业未能得到改造升级，而完全衰落下去；而有色金属、稀贵金属虽然成为改造升级的重点产业，但因起点低、创新弱，后颈不足，发展堪忧。如有色金属产业在经过一段时期的辉煌后，如今处于走下坡路的态势，徘徊在国内同行业中低水平之列，技术、装备、运营模式等全面退步，已进入“产业生病”的微利期。2013年，全市有色金属总产值达到1013亿元，而到2017年则减少至875亿元，到现在也好不到哪里去，六年萎缩13.6%。其中铋产业多数加工企业仅能生产氧化铋、硝酸铋，其他铋盐产品和高纯铋化物以及铋应用领域终端产品的生产，还处于一片空白；铅产业其产品大部分为电铅，没有铅锑、铅锡、铅钙等合金材料产品；钨产业其产品主要是仲钨酸铵、偏钨酸铵、蓝钨、黄钨等初级钨制品，没有钨粉、碳化钨粉生产，更没有硬质合金等终端产品。又如稀贵金属特别是白银产业是改造升级成效较大的一个产业，原来只是卖原矿、银锭，后来发展到一系列银制产品，形成“上游支撑有力、中游冶炼发达、下游产品众多”，下游产品占比达到30%左右，但其产业链现代化水平仍然很低，产业链短板还很突出。其主打产品仅限于国际1号银锭，没有银粉、银浆、银线等生产，更没有电子元器件、高分子新材料等高（终）端产品生产。这样的改造升级，起点低、产业链短，技术含量不高，附加值不高，造成有色稀贵金属企业市场竞争力不强，抗风险能力很弱。市中心城区号称有色稀贵金属“九大金刚”的金贵、金旺、金铖、宇腾、卓越、钖涛、云湘矿冶、国达有色、湘金有色等企业，大部分是创立时间不长的企业，是在产业优化升级的大背景下成长起来的企业，现在却已陷入前所未有的困境之中，企业的生命周期很难长久，前途难料。
      四是散，就是产业分工合作松散。市中心城区及周边由于分布有北湖、苏仙二个行政辖区，郴州高新区、郴州经开区、湘南国际物流园、苏仙工业集中区四个不同管理体制的产业集聚区，又是市本级所在地，加上在产业发展上又缺乏系统观念和全市全城一盘棋，因而对“退城入园、腾笼换鸟”统筹协同推进不够，结果不同程度造成产业发展“各自为政”，产业链条“七零八落”，产业合作“犬牙交错”（没有分行业形成产业链上中下游深度合作），城区产业链布局不合理、不平衡、不协调的问题比较突出。据调查分析，目前市中心城区及周边的产业发展已形成“七龙治水”格局，即市本级、二区城区及周边、四个产业园区，各自推进自身产业发展，专业化分工协作程度低。据调查分析，市中心城区产业结构同质化率达60%左右，企业低水平重复建设率达50%左右，产品差异个性专业化发展程度不足20%。各个层面、各个区域都在积极发展新材料、电子信息、装备制造、矿物宝石精深加工、节能环保、文化旅游、健康养老、商贸服务、现代物流、现代服务业等产业，但不是按产业链上中下游合理分工、深度合作来发展，而是按区域同层竞争、同质发展。其直接后果必然造成恶性竞争、相互内耗、资源浪费、低水平重复建设，目标聚集不够，难以精准施策，形不成规模效益。2019年，市中心城区共有高新技术企业150个，占全部规模以上工业企业35%左右；工业增加值率20%左右，低于省内不少中心城区的水平。据对郴州高新区13个有色金属冶炼和化工企业调查，企业共占地4100亩，2019年实缴税金18296.37万元，单位面积税收产出强度仅为4.46万元/亩，离省政府规定“十三五”末国家级园区投资强度达到250万元/亩，地均税收达到30万/亩，省级园区投资强度达到200万元/亩，地均税收达到26.7万元/亩的标准还有较大差距。在新发展格局下，现在长三角地区21.17万平方公里范围的26个市、珠三角地区（粤港澳大湾区）5.6万平方公里范围的9个市以及2个特别行政区，都在分行业推进一体化发展，分区域推进同城化融合，而我市仅580平方公里范围的中心城区，产业分工却如此松散，产业发展却无法协同，产业合作却难以形成全市全城一盘棋，都在各唱各的调。这种状况不加以改变，市中心城区要发展现代产业体系，推动经济体系优化升级就是一句空话，甚至会拖累全市经济的高质量发展。
      五是小，就是产业、企业、园区成长不快，规模偏小。市中心城区通过“退城入园，腾笼换鸟”，腾出大片土地空间，集中大量优质资源，重点用于推动城区产业重构、培育发展新兴产业，这个方向正确，路子对头，也是做大做强的重要动能，但存在的根本问题是技术创新不够，政策保障不力，推进效果不大。从产业规模看，市中心城区规划发展的新兴产业主要有：电子信息、装备制造、新能源汽车制造、医药制造、农副食品加工、电子商务、现代物流、节能环保、生产性服务业等新产业，但真正形成规模的仅电子信息产业，其年产值达到300亿元，而其他产业规模还很小，难以成为新的经济增长点。即使是电子信息产业，其增加值也只有90亿元左右，仅占全市GDP的3.7%，离支柱产业要占到GDP比重7%的标准还有较大差距。从企业规模看，市中心城区四大园区规模以上工业企业占入园企业总数的比重分别为：郴州高新区10.2%，郴州经开区6.8%，苏仙工业集中区34%，湘南国际物流园20%（5A级物流企业）；规模以上工业增加值占全部总收入比重分别为：郴州高新区14.6%、郴州经开区12.2%，苏仙工业集中区27.3%，湘南国际物流园0.22%。据2016年统计数据，四大园区年技工贸总收入为1884.5亿元，累计入园企业1684个，平均每个企业总收入1.12亿元。从园区规模看，2019年，四大园区批准面积34.23平方公里，实现工业增加值和第三产业增加值269.5亿元，实现财政收入13.15亿元，单位管理区面积工业及第三产业增加值为7.9亿元/平方公里,单位管理区面积财政收入为38.4万元/平方公里。
      六是污，就是生态环境污染仍然严重。目前，市中心城区及周边主要存在三大污染源，源头不断，污染难除。第一大源头为仍然存在的资源性企业产生的污染。据调查，市中心城区及周边现有资源性企业164个，其中矿产冶炼企业91个，石墨及水泥建材企业14个，化工企业25个，金属矿山及砂石土矿企业34个，均不同程度的存在污染问题。2017年至2020年，中央、省环保督察组先后3次对市中心城区及周边进行环境督查，先后发现和收到投诉反映资源性企业环境问题40多个，平常居民对资源性企业造成环境污染问题也时有投诉。如官庄坪街道有卓越有色等矿产冶炼企业4个，郴江街道有同心石墨碳素、雷神矿业等矿产冶炼企业6个，安和街道有锦鑫矿业、永发石墨碳素等矿业企业4个、白露塘镇有高星有色、金钨钨制品等矿业企业11个，栖凤渡镇有和源煤业、街洞矿业等矿业企业4个，五盖山镇有矿山、采矿场、选厂、尾矿库等矿业企业9个，都不同程度成为对周边环境造成污染的源头。郴州高新区前身为柿竹园有色金属科技工业园，主要以有色金属冶炼为主导产业，很多冶炼企业都是2003年左右入驻园区，由于建厂时间长，很多设施设备存在老化现象，加之企业多数建立在尾砂堆上，地下管网、收集池时间一长，容易出现渗漏现象，尤其是一些酸碱渗透将尾砂中重金属浸泡出来，导致渗水超标，整改治理难度大，成为重要污染源。第二大源头为已关闭、转产或搬迁的资源性企业腾退土地和废弃厂房产生的污染。市中心城区不少区域大量历史遗留尾砂未得到完全治理，造成部分渗水直排东河。如白露塘镇因上世纪大兴选厂，大小选厂遍地开花，遗留了大量露天堆放的尾砂，虽然一直在做尾砂治理工作，但还是有不少尾砂露天或覆盖在东河两边，其渗水直接排入东河。经全面排查表明，历史遗留尾砂超标渗水是导致东河水质超标的重要原因。目前，郴州高新区已排查有5处露天堆放尾砂需治理。另外有色冶炼片区还有大量尾砂深埋在企业下面，急需治理但难度很大。位于柿竹园村的军分区原军械库，因之前办过选厂，库内遗留了大量尾砂，存在重大环境隐患。据调查结果，原军械库内土壤及渗水超标，尤其是从金山冶金公司围墙外涌出渗水超标严重。监测数据显示：镉：699mg/L（综合排放标准0.1mg/L），超标6989倍；锌50.9mg/L（综合排放标准5mg/L），超标9.18倍；锰14.3mg/L（综合超标排放标准2mg/L），超标6.15倍。第三大源头为千里山矿区带矿业开发产生的污染。千里山矿区带由桥口矿区、红旗岭矿区，柿竹园矿区、玛瑙山矿区、毛家垅矿区、新田岭矿区所连结，由东至南至西与郴州大道平行，现有矿山企业30多个，监管或运行尾矿库21个，无主矿尾砂矿58个，过去乱采滥挖留下的尾砂堆更是不计其数，是国内少有的有色金属矿山密集的城边矿区，成为城区污染的一个重要源头。如2018年4月5日，据矿区附近村民反映，有4头牛在尾砂坝上吃草中毒死亡，被怀疑是含毒尾砂转移所致。
二、加快推进市中心城区及周边资源性企业“退城入园、腾笼换鸟”的对策建议
为推进市中心城区及周边资源性企业“退城入园、腾笼换鸟”，我们建议如下：
（一）深化思想认识
市中心城区及周边资源性企业“退城入园、腾笼换鸟”，是推进新型工业化和新型城镇化的必然要求，是推动长江大保护和长江经济带高质量发展的客观需要，是提升城市服务功能、加快形成“双循环”新发展格局的重要抓手，也是落实市委九次全会提出的“传承红色基因、推动绿色发展”战略思路的重大举措。科学实施市中心城区及周边资源性企业“退城入园，腾笼换鸟”，对推进产业基础再造、老旧小区改造、社区建设加强、城市功能完善、城区生态修复，提高新型城镇化发展质量，把市中心城区建设成为经济繁荣、功能完善、生态宜居的现代化城区具有重要意义。要进一步解放思想、转变观念，调整发展思路，从建设可持续发展议程创新示范区、绿色矿业发展示范区、自由贸易试验区、工业资源综合利用基地等国家层面战略和全局的高度，深化认识，高度重视，积极作为，迎难而上，扎扎实实做好市中心城区及周边资源性企业“退城入园、腾笼换鸟”工作。要把资源性企业“退城入园、腾笼换鸟”纳入“十四五”规划内容，把“八大行动”作为加快形成市中心城区双循环新发展格局的战略支点，科学谋划，统筹布局、协同推进。
（二）科学编制规划方案
坚持系统观念，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局，整体性推进，统筹新型工业化和新型城镇化两个大局，做好“退城”“腾笼”与“入园”“换鸟”两件大事，提高“退城入园、腾笼换鸟”科学谋划水平和实际推进效果。尽快组织专家团队，开展可行性研究，启动编制《市中心城区及周边资源性企业“退城入园、腾笼换鸟”总体实施方案》，明确资源性企业“退城入园”范围对象、目标方向、功能布局、主要任务、重点项目、组织模式、实施进度、保障措施等，统筹规划市中心城区及周边资源性企业“退城入园、腾笼换鸟”工作。坚持全市全域一盘棋，在总体方案框架下，分别编制市中心城区及周边8个区域发展规划，市中心城区及周边矿山地质环境恢复治理、地质灾害防治、生态环境治理修复3个专项规划.形成“1+11”规划方案体系，加强与“十四五”规划、城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划和空间布局规划等相关规划的衔接，制定年度工作计划和实施策略，探索建立推进市中心城区及周边资源性企业“退城入园、腾笼换”的规划方案和政策机制。
（三）积极做好争资立项工作
市中心城区及周边资源性企业“退城入园、腾笼换鸟”，事关多个国家战略在郴州的落地实施，向上争资立项可行性强。应迅速启动项目包装，将关联度强的项目集合打捆，形成投资规模大、要素集合度高、整体效应好的大项目，分门别类对接国家重大产业专项。经过梳理分析，市中心城区及周边资源系企业“退城入园、腾笼换鸟”项目，可以按以下国家专项进行集合打捆，向上争资立项。一是纳入国家长江大保护和重金属污染防治重大专项。二是纳入国家可持续议程创新示范区建设重大专项。三是纳入全国绿色矿业发展示范区建设重大专项。四是纳入国家级工业资源综合利用基地建设重大专项。五是纳入国家自贸试验区重大专项。六是纳入与粤港澳大湾区产业合作对接国家项目重大专项。要组织专业人员，进行深入调研，开展可行性论证，提高项目进入国家专项计划笼子的成功率。
（四）实施定向精准招商引资
实行高水平对外开放，积极推进开放创新，实行精准招商引资，以双循环吸引国内外资源要素，充分利用国内国际两个市场两种资源，促进资源性企业“退城入园、腾笼换鸟”。建立定向招商引资促进平台，制定定向招商引资政策指南，完善定向招商引资项目库，举办定向招商引资推荐会，有针对性地引进战略投资者参与资源性企业“退城入园、腾笼换鸟”，带动新技术、新产业、新业态、新模式等“新鸟”进笼发展。鼓励外来战略投资者与本土企业合作，参与就地改造、搬迁改造、企业整合、兼并重组，做大做强。支持在市中心城区的央企、省企。主动做好所属资源性企业的搬迁改造、转型升级，鼓励在郴其他地方的央企、省企参与市中心城区资源性企业的转产或搬迁，开辟新的投资领域和发展空间。支持高等院校、研究机制和大型企业在市中心城区设立研发中心、创新中心、科技成果转化中心和企业总部，实行引资、引智、引技相结合，吸引大量“新鸟”进笼。
（五）拓宽改造搬迁筹资渠道
资源性企业“退城入园、腾笼换鸟”，尤其是改造搬迁企业，需要大量资金，究竟钱从哪里来？靠财政拿钱来推进肯定不现实，也无可能，两眼向上“等、靠，要”也是没出路，难有作为的，最现实的做法就是需要发挥企业自身的主观能动性，需要开阔思路，拓宽渠道，广辟资金来源。根据国家政策，借鉴外地做法，可从以下渠道筹措资金。一是支持发行企业债券募集资金。二是建立国家绿色发展基金专项子基金。国家已建立绿色发展基金，由财政部等26家机构共同出资设立，注册资本885亿元，项目投资主要是聚焦长江经济带沿线环境保护、污染防治、能源资源节约利用等绿色发展重点领域，为解决生态环境问题提供系统性产业支撑。在国家绿色发展基金总体框架内，设立郴州市“退城入园、腾笼换鸟”子基金，专项用于市中心城区资源性企业关停、转产或搬迁项目。三是盘活企业存量资产筹集资金。按照“先建厂、后搬迁”的步骤，拟转产或搬迁企业在产品有销路、符合环保安全的前提下，保持现有生产系统的正常生产，开足马力满负荷运转，积累资金用于企业搬迁改造。政府有关部门应改进工作作风，实行定点帮扶，简化审批手续，优化监管方式，营造良好市场环境，为维护搬迁企业正常生产经营提供优质服务。四是开展搬迁企业资产证券化工作。五是鼓励金融机构提供良好金融服务。六是协调政府各项专项资金合力支持“退城入园、腾笼换鸟”。各渠道来源的产业发展、市政基础设施和公共服务设施建设、污染治理、生态修复等专项资金，要加强协调，合力支持资源性企业转产或搬迁改造。七是引导租赁机构参与企业搬迁改造。
（六）推进政策创新更好发挥政府作用
在当前财政十分困难、公共支出压力很大的情况下，资源性企业“退城入园、腾笼换鸟”要取得成功，决不能只想到依靠财政资金来解决问题，而是要一靠市场，二靠政策。市场是由企业主体主动适应，政策是由政府积极研究制定。必须十分明确，退城入园、腾笼换鸟、转型升级，不是要增加财政负担，也不仅仅是只搞活企业，而是要通过一退一入、一腾一换，盘活存量，优化增量，调整产业结构，做大财政蛋糕，提高经济发展的质量和效益，形成企业、政府、群众三方共赢共享的局面，实现经济效益、生态效益、社会效益的统一。要组织专门班子，根据国家、省文件精神，结合郴州实际，抓紧研究制定支持政策，提出政策创新纲要。主要是落实并及时出台土地、财税、融资、绿色政策、减负政策、要素政策等方面的配套支持政策。要落实政策创新责任单位，打好政策“组合拳”，形成政策合力，激发内生动力。

【作者简介】 肖靖，男，湖南洞口人，中共党员、双本科、在职硕士，高级职业规划师，中国物联规划智库专家、中国物流学会特聘研究员、中国物流学术论文大赛评委，湖南智库副秘书长。 中国法学会会员、中国物流学会会员、中国青年硬笔书法家协会会员、湖南省寓言童话文学研究会会员，一带一路矿业委员会专家组成员；中国现代物流报特约记者、湖南经视法制周报特约记者、兼职法律工作者；2018、2019、2020连续三个年度获评湖南省人民政府《研究与决策》全省10佳“优秀作者”荣誉称号，2019《蓝皮书》湖南经济发展报告之物流篇作者、中共中央统战部和农工党中央联合征文大赛全国三等奖获得者，第18届中国物流学术论文大赛全国优秀奖获得者，第19届中国物流学术论文大赛全国三等奖获得者。历任洞口县石江药材站站长、湖南省公安厅交警总队邵阳考场办公室主任、邵怀高速交警和路政施救队队长、湖南雪峰山集团发展规划部部长、郴州生活垃圾焚烧发电厂综合部部长、农工党郴州市委员会财务主管、郴州市物联副秘书长、湖南省开发区办公室主任等职务，奉公尽职，曾被多次评为先进工作者与优秀共产党员。