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新公共管理下政府固定资产投资绩效审计的现状与措施

    新公共管理下的政府固定资产投资绩效审计是国家审计机关对政府机关和事业单位及其所管理、实施的新公共管理下的政府固定资产投资支出所利用资源的经济性、效率性和效果性进行有效的审计和评价。近几年来,随着国家财力的加强, 我国政府的固定资产投资得到迅速发展,新公共管理及其理论对政府固定资产投资项目的绩效审计也产生了较大影响,而政府的固定资产投资项目管理中存在一系列的问题,其原因也是多方面的,社会公众越来越关注新公共管理下的政府固定资产投资支出使用资金的效益、效率状况,根据新公共管理的理论,我国政府固定资产投资项目绩效审计在审计目标、审计内容、审计技术和方法等方面都应进一步完善和加强。

       一、新公共管理下政府投资绩效审计的现状

    ㈠多年来,我国固定资产投产绩效审计大都在其经济活动的真实性、合法性的基础上,以项目工程管理、财务收支为主体的真实性、合法性审计为主,注重的是揭露和查处违规违纪和处理收缴财政的金额,而对其所使用资源配置的经济性、效率性、效果性的分析、监督、评价和建议则相对不够,往往忽视了其原定的目标、效益和效果。

    ㈡开展政府固定资产投资支出审计范围覆盖面窄,审计内容欠全面;审计时常忽视结合经济、政策和自然环境进行宏观因素分析,忽视项目对整个社会经济运行的影响;审计范围还没有涵盖政府固定资产投资的人、财、物及资源使用的经济性、效率性、效果性。
    ㈢新公共管理下政府固定资产投资绩效审计缺乏法律制度保障。依法审计是审计的基本原则,目前政府政府固定资产投资绩效审计在制度建设上还是空白,审计法只规定对“财政收支或财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督”,没有具体的条文内容,也没有对公共支出绩效审计设置一些具体规范、操作指南和审计评价指标,审计人员还没有一个公认可接受的适用于各种情况的审计标准可供利用。 

    ㈣在审计方式上,政府固定资产投产绩效审计大多是事后审计监督为主,即便进行了开工前审计,也大多是流于形式,未能真正渗入到建设项目监督的全过程,对项目投资给国家造成损失和浪费的多少即于事无补;在审计方法上,仍然以的手工审计为主,计算机辅助审计滞后于固定资产投资领域迅猛发展的现状。

    ㈤存在就项目审项目的现象,即着眼于微观的单个的投资建设项目,在宏观决策和宏观经济管理中发挥的作用不够,而从微观着手、宏观着眼,从体制、机制上分析找问题则做较为欠缺;审计报告也常存在问题和现象的罗列,而往往不涉及到宏观层面。

      

      二、新公共管理下加强政府投资绩效审计的措施

    当前加强新公共管理下政府固定资产投资管理和监督,惩治固定资产投资中存在的腐败现象,整顿投资市场经济秩序,不断提高固定资产投资领域的经济效益和社会效益,是我们对政府固定资产投产绩效审计的一项重要而艰巨的任务。笔者认为,新公共管理下深化政府固定资产投资绩效审计应采取以下几项措施。

    ㈠政府固定资产投资绩效审计应以最大限度的实现整个社会的公共利益为终极目标,还必需要考虑个别政策所要达到的具体目标。确定政府固定资产投资绩效审计目标一般需要考虑这几个方面的:一是公共性,具体目标的确定要考虑公众利益,首先解决的应该是同百姓生活迫切相关的基本问题。二是针对性,应当为解决某个实际问题而设立,要有的放矢,切中要害。三是可行性,目标的确立要立足于现实,必须是在一定条件下经过一定的努力可以达到的。四是系统性,单一的目标缺乏系统性,政府固定资产投资绩效审计目标应当考虑与其它相关政策的配合与协调。五是效率性,效率的高低决定于政策本身的优劣和政策的执行状况,效率性应重点关注政策在制定和执行中投入了多少资源,投入的资源是否充足,能否确保政策得到贯彻和实现,总之一数量的资源投入要获得最大的产出,同时还要考虑其带来的社会效益。

    ㈡深化和完善固定资产绩效审计要从审查固定资产投资真实性和合法性转向以合理性与效益性为重点,逐步过渡到公共投资领域的经济性、效益性审计。对投资领域开展绩效审计,围绕评价公共投资的经济性、效率性、效果性开展工作,节约政府投资,减少盲目投资,避免损失浪费,促进投资效益的提高。在审计方法上,从项目审计着手,以真实性、合法性审计为基础,探索投资领域开展绩效审计的新路子和新方法,是我们今后开展政府固定资产投产绩效审计的发展方向之一,也有益于固定资产投产绩效审计最终目标的实现。加强对投资项目绩效审计,要对那些投入大、政策性强、社会关注的焦点投资项目,以资金安全和效益为目标,以资金流向为主线,从投资项目的决策立项、资金拨付、建设管理、使用效果等环节着手,重点查处由于决策失误造成的严重损失浪费问题,揭露由于管理不善而出现的效益低下等问题,要达到揭露问题,促进管理,推动改革,规范秩序,提高效益的总体要求。

    ㈢拓展投资审计思路,要把投资效益审计与同级财政预算执行情况审计结合起来。首先、对注入了政府财政性资金的国家建设项目,审计机关应将其视同财政预算执行单位,从银行账户入手审计,从源头上审查监督财政性建设资金的分配、拨付、使用和效益情况,防止国家建设资金被挤占挪用,减少损失浪费。第二、要把在建项目审计和竣工决算审计相结合,根据项目的不同建设阶段,明确审计重点确定审计方法、抓住主要环节、发现问题,从而有所突破。第三、要把投资审计同发现大案要案线索相结合。固定资产投资涉及的资金大、部门多、环节多、人员多,时间跨度又大,审计人员要心明眼亮,从大处着眼、小处着手,注意发现和挖掘大要案线索,使投资审计有重大突破。第四、要注意使用和发挥社会审计力量,开展政府投资项目工程造价委托审计,并对委托审计项目实施全过程质量监督。第五、开展投资效益审计要以项目审计为基础,将项目招投标、合同履行、工程价款结算等与投资的经济性相结合,将建设资金使用、损失浪费等与投资的效率性相结合,实现项目审计与效益审计的有效结合,对项目投资效益进行综合评价,剖析存在问题的原因,揭示建设体制和管理体制方面存在的弊端,提出解决问题的对策和宏观政策性建议,从而收到良好的成效。

    ㈣对固定资产投资项目实施有效的、全过程、全方位的审计监督。

    在项目的建设过程中,其决策、规划、设计、采购、招标、施工、监理等哪一个环节出现漏洞,都可能导致无法挽回的损失浪费,都会影响投资的经济性、效率性和效果性。随着投资审计事业的日益发展与成熟,我们对固定资产投产绩效审计要有效地渗透到固定资产投资领域的各个环节,注重事前预防(特别是立项阶段)与事中控制,及时发现各个环节存在的问题,及时纠正,及时解决,避免小问题酿成大损失。

    目前,主要是揭露和查处违规违纪问题,大是事后审计,对建设过程中已经造成的损失浪费只能是秋后算帐。在我国固定资产投资领域,投资决策论证体系尚不健全,尚未完全建立权责分明、制约有效、科学规范的建设项目管理体制和运行机制,有的项目投资,不进行认真的、科学的可行性论证,盲目投入,造成损失浪费,有的高达上亿元。;项目管理的科学化、专业化水平还不高,在这种情况下,对固定资产投资领域实施跟踪审计,进行全过程、全方位的审计监督和评价,有利于充分发挥投资绩效审计促进项目管理、控制建设成本、提高投资效益的重要作用。所以,实行全方位控制,有效遏制建设过程中的巨大损失浪费,是投资审计的重要任务之一,只有把审计这道关卡往前移,把投资审计工作做在项目开始之时,贯穿于可行性研究、立项、初步设计、施工图设计、施工、竣工决算等建设全过程,将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来,才有可能做到及时堵塞漏洞,减少损失浪费,提高审计质量和效果。

    ㈤以微观项目审计入手,实现宏观服务层次上的突破,充分发挥国家审计的作用。改变“就违纪查违纪,就资金审资金,就项目审项目”的现象,加强从宏观上认识问题和分析问题的意识和能力,政府固定资产投资绩效要求审计人员要上升到机制和体制的层面,要按照"覆盖一方面、震动一条线、影响一大片"的思路确立审计目标,站在全局的高度来观察思考问题,抓住微观投资审计中的各种情况,着眼于从宏观的角度综合分析,发现和反馈各种普遍性的、带倾向性的问题,及时为政府修订或调整政策提供决策依据。因此,树立现代绩效审计的理念,加强宏观经济知识学习,主动从机制、体制等视觉、去评价微观项目审计中所碰到的问题,是审计人员面前的一项艰巨任务。

    ㈥强化固定资产投资绩效审计监督的手段。一是通过监督关卡的前置,把监督与服务贯穿于项目建设的全过程,更有效地规范政府投资行为、提高政府性建设资金有效使用,对重大的政府投资建设项目实施跟踪审计,改变以往审计侧重于事后监督的做法,将事前、事中和事后监督有机结合起来,开展以施工图预算为基础的事前审计,以工程结算为主要内容的期中审计,以项目决算为核心的事后审计。通过工程预决算审计,纠正工程量计算、取费标准、定额套用等方面的偏差,防止施工单位高估冒算。通过对项目建设过程重大设计变更和现场签证的审计监督,防止施工单位弄虚作假、虚报冒领等行为。二是在投资项目的审计监督方法和手段上,政府策划和讨论重大政府投资项目的有关会议和活动,要争取吸收审计部门参加,使审计人员能及时、正确地了解决策过程、领会政府意图,可以从宏观、全面、可持续发展等方面看待和认识政府投资活动,忠实的履行依法审计职能,更好地为地方的经济发展服务。第三、要利用计算机等先进的科学技术手段,探索开发政府投资项目审计软件系统,不断提高投资审计质量,降低审计成本,扩大审计覆盖面。第四、加大对重点建设项目审计情况的研究分析力度,提升审计成果质量。要从法规、政策、管理体制、管理水平等方面分析影响重点建设项目资金使用、建设工期、工程质量、投资效益的主要原因,并围绕投融资体制、项目建设经营管理体制和财政支出改革,完善建设项目投资政策,规范投资行为,加强项目管理,充分发挥投资效益等方面,提出切实有效的、可行的审计建议。

    ㈦加快计算机审计的建设步伐,实现审计工作由传统的手工查账向计算机审计转变。财务软件、审计软件、管理软件相结合开展审计,减轻审计人员的工作负担,提高审计效率,使更多审计资源可以投入到绩效审计领域内。绩效审计除运用财务审计中的审阅法、观察法、顺查法、逆查法等技术方法外,还应运用问卷调查、统计分析和经济分析技术,综合分析资金使用、资金管理及项目运作等情况。根据具体情况选用合适的审计的技术方法,如成本效益分析法、横向比较分析法、最低费用选择法、财务分析法等,客观评价了被审项目的公共资源使用的效果,还反映了管理体制的缺陷与漏洞。

    ㈧建立科学合理的评价指标体系,积极促进政府管理水平的提高。 开展绩效审计时必须全面、系统、宏观看问题,既要关注直接的经济效益,又要关注环保、生态、社会效益;既要重视反映短期绩效指标,又要重视反映长期绩效指标;既要坚持定性分析,又要坚持定量分析;既要重视指标的特殊性,又要兼顾与法律、政策、标准的互补性;既要运用总量评价,也要结合比率评价。审计过程中应注意结合宏观环境、客观情况、历史条件和实际情况进行评价,将有关指标结合国家经济政策、财政政策、货币政策等因素进行动态、综合、横向比较评价。绩效审计归根到底还是对政府经济职能履行情况的监督。我国的政府正在进行职能转变,在这个转变的同时也伴随着管理水平的提高。同时,审计机关也应通过自己的工作积极推动政府管理水平的提高。如通过对政府活动进行评估,评价决策的科学性,管理所存在的缺陷,从而促进政府改善管理;通过对公共部门单位的审计,为政府确定相关单位的责任目标提供基础,促进政府部门和公共单位责任问责机制的建立。

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